从新《安全生产法》修订看安全行业发展趋势

《安全生产法》修正案《草案送审稿》中进一步划清了政府监管部门的监管责任和企业主体责任,本文从三个方面阐述本次修订对安全行业体系的发展带来的影响。

近期,我们安全人被一个消息吸引了,这就是应急管理部和司法部在广泛征求意见的《安全生产法》修正案《草案送审稿》。(以下简称《送审稿》)

《安全生产法》于2002年正式颁布,2014年第一次修订完善,仅经过了不到5年时间后的第二次修订,备受行业关注。本次修订于2017年4月启动修改,经过一年多的修订、审核,于2018年12月10日应急管理部部长办公会议审议并通过。

《送审稿》中进一步划清了政府监管部门的监管责任和企业主体责任。这种职责明确从去年的安全生产管理总局变更为应急管理部已经初见端倪,将原来本属于企业单位、行政部门的责任进一步回归。政府是安全生产的监管主体,企业是安全生产的责任主体。安全生产工作必须建立、落实政府行政首长负责制和企业主要负责人负责制。两个主体、两个负责制相辅相成,共同构成中国安全生产工作基本责任制度。政府负责人需要承担的监督主体责任,安全监督部门无需承担,所以让安全监督部门去注重去管应急管理,将本属于政府其他部门的监督主体责任回归,安全生产管理本就是生产经营管理的一部分。也进一步落实了《安全生产法》中强调的:管行业必须管安全,管业务必须管安全,管生产经营必须管安全。企业需要承担的安全生产主体责任,安全监督部门也无需承担。安全监督部门应该监管易发生重大事故的企业、场所、重大危险源,而不是事无巨细的日常工作,这本该是主体单位应该做的事情。这也符合国家“放管服”改革趋势,简政放权、放管结合。下面从三个方面阐述本次修订对安全行业体系的发展带来的影响。

一、增加监管力量,明确监管职责。

1、将第八条第三款修改为:“乡、镇人民政府,街道办事处等地方人民政府的派出机关,以及开发区、工业园区、港区等功能区应当明确负责安全生产监督管理的机构,配备专职安全生产执法人员,协助上级人民政府有关部门或者按照授权依法履行安全生产监督管理职责”

本条中加大了县级以下政府监管部门的监管能力和明确了职责。每个县区是由多个乡镇或园区组成,片区监管人员是整个监管力量的基石,目前智慧安全园区、智慧安全小镇等陆续出现,已经和正在发挥不小的监管作用。

2、将第五十九条第一款中的“对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查”修改为“对本行政区域内发生过重大生产安全事故、存在重大危险源的生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行严格检查”

明确了安监系统日常安全检查的对象不再是常规的隐患,而是发生过重大生产安全事故和存在重大危险源的生产经营单位。而对于日常的隐患是企事业单位的法定职责,自己应该设法去排查治理,而非以往被动的在安监部门告知后才去整改。如此,生产经营单位的主体责任、安监部门的监管责任就更加清晰了,前者的被动态度也必须改变,而后者也无须替人受过!

3、将第六十八条修改为:“县级以上人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门制定安全生产监督管理权力和责任清单。有关单位实施安全生产执法责任追究,应当对照权力和责任清单,根据安全生产年度执法计划,有关人员的岗位职责、履职情况、履职条件等因素合理确定相应责任。”

首先,发生了事故,并且有安监人员确实牵涉其中,应该如何追究责任和程度界定呢?此次修订也给出了非常有创造性、非常合理的思路和要求。首先看相关部门及其人员的权力和责任清单,言外之意,导致事故的问题和你是不是有关系,查清楚是不是会牵涉到你。

其次,如果是你的工作真的存在问题,再进一步查清这个问题是不是你计划内要做的,那就看单位或所在岗位的执法计划了。如果该查的没查,或没查清,自然无话可说。举个例子,如果我计划8月份才去某企业进行险源的专项检查,但该企业7月份突然发生了事故,即便是他存在事故隐患,但这应该是企业自己需要承担的责任,而监管部门就无须为此担责。

最后,即便以上两点是肯定的,即这既是监管部门的职责所在,也在他的工作计划内,但依然没有去检查或督促整改,那是不是就一定担责呢?也不一定,为什么?因为修正案里给出了确定相应责任的三个条件,并且缺一不可,即岗位职责、履职情况、履职条件等因素。前两个正是我们上面分析的两点,而第三点同样重要,是我是否具备了履职条件?如果我履职时条件不具备,比如我没有得到充分的授权、没有必要的时间、没有基本的工具,或者来自被检查对象的阻挠、无法进入被检查场所、工作现场安全无法保证等客观因素,都可能导致履职行为无法进行或实施,那么也不能就界定为需要承担事故责任。 

二、加大执法力度,明确主体责任。

《送审稿》明显加大了对企业违法的处罚力度,修订内容摘录如下:

在第七十五条末尾增加一句:“有关部门和机构应当对违法行为实施联合惩戒。”

将第九十一条中的“责令限期改正;逾期未改正的,处二万元以上五万元以下的罚款,责令生产经营单位停产停业整顿”修改为“责令限期改正,处二万元以上五万元以下的罚款;逾期未改正的,责令生产经营单位停产停业整顿”。

将第九十三条中的“暂停或者撤销其与安全生产有关的资格”修改为“暂停或者撤销其与安全生产有关的资格,处二万元以上五万元以下的罚款”。

将第九十四条中的“生产经营单位有下列行为之一的,责令限期改正,可以处五万元以下的罚款”修改为“生产经营单位有下列行为之一的,责令限期改正,处五万元以下的罚款”。

文中逐步加大了落实企业主体责任的力度,那么为什么说企业是安全生产的主体呢?企业生产的目的是为了创造利润,那么企业在实现其生产利润的同时责无旁贷肩负着安全责任,企业各级负责人、员工在抓好生产管理、经营的过程务必实现自身安全;“生产”的生产力是水、火、电、机械设备等,而这些就是“安全”中所说的危险源,由此可见生产必须安全,两者其实是相伴而行的,而落实这些安全职责毫无疑问的是由企业去完成;而政府没有参与企业生产,从管理层面上说,主要是履行监督管理企业安全生产的职责。因此说企业是安全生产第一责任人,是责任主体。

在对安全监管部门放权的同时,加大了对事故预防和事故后的执法处罚力度,从而进一步加强了企业主体责任的落实,将压力全部赋予责任主体,让其不得不从自身内部加强安全管理,从被动管理变为主动管理,回归本质安全。

三、深化简政放权,科技赋能先行。

政府在逐步放权,放权的同时加大了执法力度,进而将压力传输给企业单位,企业能否正常接管,政府也在拭目以待。那么就目前而言,如果加强企业主体责任和政府监管责任,《送审稿》也指出了方向。

将第七十六条第二款修改为:“国务院应急管理部门根据实际情况建立全国统一的应急管理信息系统,对具备条件的有关部门、行业、地区逐步推行网上安全信息采集、安全监管和监测预警。国务院有关部门和地方政府建立健全相关行业、领域、地区的应急管理信息系统。全国应急管理信息系统应当互联互通、资源共享。”

《送审稿》该次修正的原因和内容主要来自2016年12月18日我们安全生产领域的一个重磅文件,《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》,文中明确指出:

“优化整合国家科技计划,统筹支持安全生产和职业健康领域科研项目,加强研发基地和博士后科研工作站建设。开展事故预防理论研究和关键技术装备研发,加快成果转化和推广应用。推动工业机器人、智能装备在危险工序和环节广泛应用。提升现代信息技术与安全生产融合度,统一标准规范,加快安全生产信息化建设,构建安全生产与职业健康信息化全国“一张网”。”

在国家“放管服”持续深化、企业主体责任日益加强、政府监管执法力度不断增强的大背景下,通过信息化平台的方式量化安全,让安全更加透明,发挥社会监督作用,以小见大,逐渐形成全国一张网,是一个比较好的思路。现如今,政府在实际监管中,管与放左右徘徊不定,担心企业管不住,致使出现连带的监管责任,所以不敢放权。而通过信息化手段实现监管是《送审稿》指出的一个明确的方向,部分地方政府也主持开发了类似隐患填报信息化平台,由于注重结果不注重过程填报,这种方式导致大量上报数据造假,形同虚设。

鑫安利集团顺应政策及行业发展趋势,开发了安全总管、环保总管等产品赋能于第三方服务机构,通过第三方服务机构再赋能于企业和政府。通过集群化企业数据形成片区化网络,输出智慧安全企业、智慧安全园区、智慧安全小镇、智慧安全城市等服务。给企业安装了一个24小时安全“自检”系统,从企业内部管理,根本上解决安全管理问题,企业主体责任落实了,政府安全监管的压力自然减小了。多个智慧安全园区形成一个智慧安全城市,智慧安全城市遍布全国之时便是全国一张网形成之时。而目前,作为第三方服务机构必须改变单一的服务方式,向线上信息化系统、线下多种服务相结合的方式,科技赋能,注重实效、提高服务质量,让政府放心。


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